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L’ANALYSE CRITIQUE DE LA LOI n° 1/02 DU 27 JANVIER 2017

jeudi 6 juillet 2017, par webmaster

L’ANALYSE CRITIQUE DE LA LOI n° 1/02 DU 27 JANVIER 2017 PORTANT CADRE ORGANIQUE DES ASSOCIATIONS SANS BUT LUCRATIF AU BURUNDI.

Etude effectuée par le Réseau des Citoyens Probes (RCP).

Par Me Janvier BIGIRIMANA

Juin 2017.

I. INTRODUCTION
I.1 Contexte de l’étude
1. Les Burundais ont de tout temps exprimé un besoin d’association, dans des structures préfigurant la société civile, telle qu’on la conçoit aujourd’hui, qui se sont affinées avec le temps. Dans le Burundi précolonial, la société civile burundaise a eu pour « base fondamentale la famille simple et la famille composée, ce que l’on appelle le clan ». L’autre pôle déterminant de la société civile fut l’institution d’Ubushingantahe. Cette institution a joué pendant des décennies un rôle dans la conduite des affaires publiques et dans la formation de la classe dirigeante. Les Bashingantahe constituaient parfois comme un contrepoids aux pouvoirs monarchique et princier. A la fin des années 80, on voit l’émergence de groupements informels suite à l’échec du mouvement coopératif qui avait vu le jour sous l’initiative du Prince Louis RWAGASORE et qui semble constituer la source lointaine du mouvement associatif au Burundi. Les groupements de production et les associations d’entraide mutuelle souvent informels font progressivement leur apparition.
2. L’émergence de la société civile burundaise coïncide avec le début du processus démocratique des années 90. C’est dans ce contexte que le pouvoir politique de l’époque a promulgué le Décret-loi n° 1/11 du 18 avril 1992 portant Cadre organique des associations sans but lucratif. Ce texte ayant valeur de loi mettait à jour le cadre législatif du mouvement associatif. Grâce à ce Décret-loi n° 1/11 du 18 avril 1992, on a observé un foisonnement d’associations aux objectifs les plus divers : droits de l’homme, autopromotion, associations de ressortissants de telle ou telle circonscription (commune, province, etc.), associations confessionnelles, etc. En outre, d’autres milliers d’organisations dites « communautaires », qui ont vu le jour dans les provinces, peuvent être considérées comme faisant partie du mouvement associatif burundais.
3. La crise socio-politique qu’a connue le Burundi depuis 1993 est la base d’un nouvel essor du mouvement associatif surtout que le pays avait connu une période d’ouverture démocratique vers la fin de la décennie précédente. Ainsi, la violence qui constitue la toile de fond de la crise en question a rendu nécessaire une certaine vigilance pour prévenir ou dénoncer les violations des droits de l’homme ou exercer des pressions pour que les auteurs des abus soient poursuivis par la justice. En outre, la pauvreté et l’urgence nées ou aggravées par la crise, ont créé de nombreux besoins auxquels l’Etat seul ne pouvait pas faire face. Beaucoup d’associations de la société civile ont vu le jour pour répondre à ces défis. Leur champ d’intervention s’est élargi par rapport à ce qu’on connaissait avant la crise : le développement et l’autopromotion, la lutte contre la pauvreté, l’appui ou la promotion de groupes vulnérables, sinistrés ou défavorisés, l’entraide et la solidarité, la promotion et la protection des droits humains, la défense des droits professionnels, etc. De plus, au regard des dysfonctionnements de l’Etat, observés ici et là, la participation des citoyens s’est avérée indispensable tant pour corriger ces travers que pour accroître leur participation à la bonne gouvernance du pays. Lorsqu’elle est optimale, cette participation de la société civile constitue sans doute un atout majeur pour le pays. Si l’impact du mouvement associatif sur la vie politique reste à déterminer, son retour en arrière n’est ni envisageable ni même souhaitable.
4. Les associations de la société civile opèrent toujours dans un cadre juridique défini par le législateur. Le fondement de leur existence est la liberté d’association. La loi fondamentale a toujours reconnu ce droit. Ses contours ainsi que les modalités de son exercice sont fixés par des lois. Il est un principe en droit que l’édiction des lois relève du pouvoir législatif. On comprend bien ce que cela veut dire dans un régime de séparation effective des pouvoirs. Mais pas très certainement lorsqu’il y a des doutes à ce sujet. En outre, l’activité d’associations de la société civile s’inscrit dans un environnement sociopolitique précis. Les rapports avec le pouvoir en place se caractérisent parfois, soit par des tensions, soit par des accointances.
5. L’exercice du droit d’association est une des conditions de la formation et de l’action de la société civile. Au Burundi, si la loi fondamentale a toujours reconnu ce droit et si toutes les constitutions de 1962 à nos jours ont consacré des dispositions favorables au droit de créer des associations, l’autorité politique s’est toujours réservée la possibilité de limiter son exercice en le soumettant parfois à des conditionnalités dont elle seule se réservait le contrôle. Ainsi, à côté de la Constitution, et depuis 1992, le principal texte de loi qui organise la création et le fonctionnement des associations sans but lucratif était le Décret-loi précité n° 1/11 du 18 avril 1992, au regard duquel on constate que le Burundi avait fait des efforts remarquables pour mettre en place un cadre légal plus ou moins favorable malgré les lacunes et les dispositions obsolètes qu’il comportait.
6. Néanmoins, depuis janvier 2017 et à la suite de la crise déclenchée par le troisième mandat illégal de Pierre NKURUNZIZA, force est de constater que le Gouvernement du Burundi a marqué un recul très inquiétant par rapport à la protection des libertés fondamentales. La loi qui fait objet de la présente analyse consacre d’importantes restrictions par rapport au droit d’association. Cette présente également une particularité non seulement parce qu’elle est votée en contexte de crise mais aussi parce qu’elle vient entériner une série de décisions illégales qui ont été prises par le Ministre de l’Intérieur et de la Formation patriotique pour museler une série de principales organisations œuvrant dans le domaine des droits humains.
7. C’est dans ce contexte que le Réseau des Citoyens Probes (Ci-après appelé « R.C.P » en sigles), a lancé la présente étude pour l’élaboration de documents de plaidoyer relatif à loi portant cadre organique des associations sans but lucratif (Ci-après appelées « ASBL » en sigles). Les objectifs de l’étude sont exposés dans les lignes qui suivent.

I.2. Objectifs de l’étude
1.2.1. Objectif global de l’analyse :
Décortiquer la loi portant cadre organique des associations sans but lucratif
1.2.2. Objectifs spécifiques :
• Renforcer le niveau de connaissance et de compréhension des acteurs de la société civile et des medias sur la liberté d’association ;
• Disséminer les informations clés en rapport avec la liberté d’association auprès d’un large public.

I.3 Méthodologie et plan de l’analyse
8. La loi sur laquelle porte l’analyse a été initiée par le Gouvernement du Burundi est celle qui a amendé le Décret-loi n° 1/11 du 18 avril 1992 portant cadre organique des associations sans but lucratif au Burundi. L’analyse proposée consiste à relever les différentes lacunes que comporte la loi en question. Pour accomplir efficacement cette tâche, il sera fait une analyse systématique de toutes ses dispositions mais une attention sera faite aux dispositions rétrogrades dans le respect des droits et libertés des individus et des citoyens par rapport aux instruments nationaux en vigueur au Burundi ainsi qu’aux instruments internationaux auxquels le Burundi a souscrit. L’analyse proposée mettra en exergue les reculs apportés par la loi concernée. En vue de justifier et corroborer les propositions d’amélioration de la loi dans le futur, l’analyse fait recours à une documentation des dispositions pertinentes d’instruments tant nationaux qu’internationaux de protection des droits de l’homme sans oublier les recherches doctrinales le cas échéant ainsi que d’éventuelles bonnes pratiques d’ailleurs en la matière. Comme il a été déjà souligné supra, il sied de préciser que cette analyse tiendra également compte de certains textes de loi notamment la Constitution de la République du Burundi et les différents instruments internationaux régulièrement ratifiés par le Burundi et qui font partie intégrante de notre Constitution en vertu de son article 19 qui précise clairement que les différents instruments internationaux ratifiés par le Burundi en matière de protection des Droits humains en fait partie intégrante.
9. Le plan et le style de rédaction et de présentation ont été adoptés en tenant compte des termes de référence de l’étude. Dans un premier point, il sera question de montrer que la loi en question doit être conforme à la constitution, et aux instruments internationaux ou régionaux relatifs aux droits de l’homme. Dans un second point, on analyse la loi régissant les associations sans but lucratif au regard du contenu du droit d’association et des pratiques optimales en cette matière.

II. LA LOI EN VIGUEUR DEVRAIT ETRE CONFORME A LA CONSTITUTION ET AU DROIT INTERNATIONAL DES DROITS DE L’HOMME.
10. La loi sur les associations sans but lucratif doit être conforme à la constitution et aux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme. Dans cette partie de l’étude, il sera question de mettre en évidence les dispositions de référence dans ces deux branches. Mais avant d’entrer dans le vif du sujet, il paraît utile d’analyser les justifications de cette conformité, en ce qui concerne spécifiquement la liberté d’association.

II.1. JUSTIFICATIONS
11. Certaines justifications sont d’ordre juridique, tandis que d’autres sont d’ordre politique.
II.1.1. Justifications d’ordre juridique
12. Sur le plan juridique, c’est une question de légalité, tant sur le plan interne que sur le plan international. En droit interne, toute loi ordinaire doit être conforme à la constitution, qui est la loi fondamentale.
13. Sous l’angle du droit international, une législation interne doit également être conforme aux engagements de l’Etat. L’obligation de base, de nature coutumière en droit international, constamment soulignée ou rappelée par les tribunaux internationaux et les autres organes chargés du contrôle du respect par les Etats de leurs engagements internationaux, est celle de mettre en conformité le droit interne avec lesdits engagements. Lorsque tel n’est pas le cas, l’Etat engage sa responsabilité internationale.
14. La loi en vigueur sur les associations sans but lucratif doit par conséquent être conforme aussi bien à la constitution qu’aux engagements internationaux pris par le Burundi notamment celui de garantir la liberté d’association.
II.1.2. Justifications d’ordre politique
15. Le mouvement associatif est la preuve vivante d’une vraie démocratie. Cette dernière, désignée depuis la Grèce Antique comme le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple, est un régime qui permet au peuple de participer directement ou indirectement à la gestion des affaires publiques. L’indicateur le plus apparent, pour nombre de gens, est le multipartisme et la tenue d’élections libres et transparentes. L’objectif de cette étude ne consiste cependant pas dans l’évaluation de cet indicateur.
La liberté d’association, et le fonctionnement sans entraves d’associations constituées conformément à la loi, est pourtant et également un autre indicateur de la maturité d’un régime qui se veut démocratique. Le peuple burundais y souscrit dans le préambule de la constitution en réaffirmant « [l’engagement] à construire un ordre politique et un système de gouvernement […] fondés sur les valeurs de […] démocratie, de bonne gouvernance, de pluralisme, de respect des libertés et des droits fondamentaux de l’individu […] » (préambule, alinéa 10).

16. Dans le cadre d’une étude sur le droit de réunion et d’association pacifiques, le Conseil des droits de l’homme souligne constamment l’importance de ce droit ainsi que celle de la société civile appelée à l’exercer. A une occasion, il a dit que ce droit « est une composante essentielle de la démocratie qui offre des possibilités inestimables, entre autres celles d’exprimer des opinions politiques, de s’adonner à des activités littéraires et artistiques et à d’autres occupations culturelles, économiques et sociales, de pratiquer sa religion ou sa croyance, de former des syndicats et des coopératives ou d’y adhérer, et de choisir pour représenter ses intérêts des dirigeants qui ont à rendre des comptes » . A une autre occasion, il reconnaît l’importance du droit de réunion pacifique et de la liberté d’association, ainsi que celle de la société civile pour favoriser la bonne gouvernance, notamment par le biais de la transparence et de la responsabilisation, qui est indispensable pour édifier des sociétés pacifiques, prospères et démocratiques » . Le même conseil, montre également que le droit de réunion pacifique et de la liberté d’association a un large champ d’application, en cela qu’il « contribue à faire face aux défis et questions qui sont importants pour la société, tels que l’environnement, le développement durable, la prévention de la criminalité, la traite des êtres humains, l’émancipation des femmes, la justice sociale, la protection des consommateurs et la réalisation de tous les droits de l’homme, ainsi qu’à les régler » .

Le Comité des droits de l’homme dit également que « l’existence et le fonctionnement d’associations, y compris d’associations qui défendent pacifiquement des idées qui ne sont pas nécessairement accueillies par le gouvernement ou la majorité de la population, constituent l’un des fondements d’une société démocratique » .

17. On voit donc que le mouvement associatif est indissociable de la vie politique d’un pays. Pour autant que les associations poursuivent des objectifs légitimes, non interdits par une législation conforme au droit international, il y a lieu de présumer que leur activité a des retombées positives, non seulement vis-à-vis des membres, mais également sur tout le pays, par cela que la diversité des idées, tout comme celle de la population, est une richesse. Comme on va le voir, la liberté d’association, qui sous-tend le mouvement associatif, est garantie dans la constitution.

II.2. LA LIBERTE D’ASSOCIATION DANS LA CONSTITUTION
18. La liberté d’association est consacrée par l’article 32 de la Constitution du Burundi, ainsi libellé :
« La liberté de réunion et d’association est garantie, de même que le droit de fonder des associations ou organisations conformément à la loi » .
19. La disposition est elliptique, ce qui est tout à fait normal dans une constitution. Les modalités d’exercice sont en effet détaillées dans une loi. Celle-ci doit être conforme au prescrit constitutionnel, qui désigne non seulement le texte et l’interprétation généralement admise dans le droit interne, mais également conformément aux obligations de l’Etat en droit international. Pour cerner la portée exacte d’une disposition constitutionnelle, ou plus généralement de tout texte juridique, il est souvent nécessaire de tenir en considération le préambule et d’autres dispositions apparentées. L’alinéa suivant est pertinent, à cet égard :

« Proclamant notre attachement au respect des droits fondamentaux de la personne humaine tels qu’ils résultent notamment de la Déclaration Universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948, des Pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme du 16 décembre 1966 et de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples du 18 juin 1981 (alinéa 2) ;[…]. »
L’attachement au respect des droits fondamentaux, exprimé dans l’alinéa qui vient d’être cité, se traduit concrètement par le souci constant du législateur de mettre en place des lois conformes aux exigences du droit international des droits de l’homme et de celui du juge de sanctionner leur violation.
20. L’article 19 de la Constitution du 18 mars 2005 consacre l’applicabilité des conventions internationales qui y sont évoqués, en ces termes :
« […] Les droits et devoirs proclamés et garantis entre autres par la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, les pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, la Charte Africaine des Droits de l’homme et des Peuples, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes et la convention relative aux droits de l’enfant font partie intégrante de la Constitution de la République du Burundi. Ces droits fondamentaux ne font l’objet d’aucune restriction ou dérogation, sauf dans certaines circonstances justifiables par l’intérêt général ou la protection d’un droit fondamental. (Article 19).
21. Par un tel renvoi à des normes formellement extérieures à la Constitution, le pouvoir constituant sauvegarde la concision du texte constitutionnel tout en marquant son adhésion à des normes auxquelles il attache une importance particulière . Il en résulte que dans la mise en place des modalités d’exercice du droit sous analyse, comme pour l’ensemble des autres droits et libertés, le législateur doit veiller à se conformer aux dispositions pertinentes des instruments auxquels la constitution renvoie, en tenant compte de l’interprétation qu’en donnent les organes chargés du respect de ces instruments. La mise en conformité vise tant les législations antérieures que celles qui sont mises en place postérieurement à l’entrée en vigueur de la constitution. Une loi qui méconnaitrait cette règle est exposée à la censure du juge constitutionnel. Faisant partie des droits et libertés prévus par des instruments internationaux ou régionaux relatifs aux droits de l’homme, auxquels le Burundi est un Etat partie, la liberté d’association bénéficiera évidemment de ce régime.

II.3. LA LIBERTE D’ASSOCIATION EN DROIT INTERNATIONAL DES DROITS DE L’HOMME

22. Dans plusieurs instruments internationaux, auxquels le Burundi est partie, les Etats parties s’engagent à garantir, entre autres, la liberté d’association. La Déclaration universelle des droits de l’homme proclame déjà en 1948, année de sa proclamation, que « [Toute] personne a droit à la liberté de réunion et d’association pacifiques » .
Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques revient sur ce droit en le scindant en ses deux composantes. En son article 21, il prévoit le droit de réunion pacifique en ces termes :
« Le droit de réunion pacifique est reconnu. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions imposées conformément à la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale, de l’ordre public ou pour protéger la santé ou la moralité publiques, ou les droits et libertés d’autrui » .
L’article 22, portant sur la liberté d’association, est ainsi libellé :
« 1. Toute personne a le droit de s’associer librement avec d’autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer pour la protection de ses intérêts.
2. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l’ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et libertés d’autrui. Le présent article n’empêche pas de soumettre à des restrictions légales l’exercice de ce droit par les membres des forces armées et de la police.
[…] » .
Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels s’attache particulièrement à l’activité syndicale. L’article 8 est ainsi libellé :
« 1. Les Etats au présent Pacte s’engagent à assurer :
a) Le droit qu’a toute personne de former avec d’autres des syndicats et de s’affilier au syndicat de son choix, sous la seule réserve des règles fixées par l’organisation intéressée, en vue de favoriser et de protéger ses intérêts économiques et sociaux. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale ou de l’ordre public, ou pour protéger les droits et libertés d’autrui ;
b) Le droit qu’ont les syndicats de former des fédérations ou des confédérations nationales et le droit qu’ont celles-ci de former des organisations syndicales internationales ou de s’y affilier ;
c) Le droit qu’ont les syndicats d’exercer librement leur activité, sans limitations autres que celles prévues par la loi et qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale ou de l’ordre public, ou pour protéger les droits et libertés d’autrui ;
[…] » .
La Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, en son article 5, stipule ce qui suit :
« Conformément aux obligations énoncées à l’article 2 de la présente Convention, les Etats s’engagent à interdire et à éliminer la discrimination raciale sous toutes ses formes et à garantir le droit de chacun à l’égalité devant la loi sans distinction de race, de couleur ou d’origine nationale ou ethnique, notamment dans la jouissance des droits suivants :
[…]
d) […]
ix) Droit à la liberté de réunion et d’association pacifiques » .
Dans la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, le même droit est prévu à l’article 10, ainsi libellé :
« 1. Toute personne a le droit de constituer librement des associations avec d’autres, sous réserve de se conformer aux règles édictées par la loi.
2. Nul ne peut être obligé de faire partie d’une association sous-réserve de l’obligation de solidarité prévue à l’article 29.
Article 11
« Toute personne a le droit de se réunir librement avec d’autres. Ce droit s’exerce sous la seule réserve des restrictions nécessaires édictées par les lois et règlements, notamment dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté d’autrui, de la santé, de la morale ou des droits et libertés des personnes » .
La Convention Internationale sur les droits de l’enfant :
Article 15 :
1. Les Etats parties reconnaissent les droits de l’enfant à la liberté d’association et à la liberté de réunion pacifique.

2. Aucune restriction ne peut être imposée à l’exercice de ces droits autres que celles qui sont prescrites par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale ou la sécurité publique, l’ordre public (ordre public), la protection de la santé publique ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d’autrui.
23. Tous les droits et libertés prévus dans les instruments relatifs aux droits de l’homme s’interprètent à la lumière de l’obligation générale de les respecter et de les garantir à chacun des bénéficiaires. Les formules exprimant cette obligation sont quelque peu variées. Dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ci-après appelé « le Pacte »), il est question d’engagement des Etats « à respecter et à garantir à tous les individus […] les droits reconnus […] ». Pour traduire la même obligation, il est stipulé dans la Charte africaine des droits de l’homme (ci-après appelée « la Charte africaine ») que « [les] Etats parties reconnaissent à toute personne […] les droits et libertés définis […] ». Il découle de ces différentes formulations que l’obligation de respecter les droits de l’homme s’entend dans un sens large, comprenant aussi bien l’obligation proprement dite de les « respecter » que la « garantie » (expression utilisée dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques) ou la « reconnaissance » (expression utilisée dans la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples) d’une jouissance effective. L’obligation de « respecter » les droits de l’homme signifie que l’Etat ne peut pas y apporter des restrictions injustifiées. L’obligation de garantir la jouissance de ces droits implique le devoir d’organiser toutes les structures à travers lesquelles s’exerce la puissance publique, de telle sorte qu’elles soient capables de garantir une libre et entière jouissance des droits de l’homme.
Comme Nigel Rodley le rappelle opportunément, toutes les autorités de l’Etat (Pouvoirs exécutif, législatif, judiciaire) ainsi que les pouvoirs publics et autres instances publiques, à quelque échelon que ce soit, sont à même d’engager la responsabilité de l’Etat . Le législateur, pour ne parler que de lui dans le cadre de cette étude, sera l’instrument de violation lorsqu’il adopte une législation qui n’est pas conforme au droit international.
24. Tous ces principes et règles s’appliquent à la liberté d’association, dont les dispositions organiques ont été exposées. Ladite liberté concerne tous types d’associations. Chaque pays a cependant le droit de consacrer une législation spécifique à tel ou tel autre type d’association. Il convient de rappeler, à cet égard, que la présente étude concerne uniquement le cadre organique des associations sans but lucratif. A ce sujet, le point suivant va être consacré à la confrontation de la loi sous analyse au contenu de la liberté d’association et aux pratiques optimales tirées de l’expérience d’autres pays, en vue de voir dans quelle mesure il s’y conforme.
III. LA LOI PORTANT CADRE ORGANIQUE DES ASSOCIATIONS SANS BUT LUCRATIF AU REGARD DU CONTENU DE LA LIBERTE D’ASSOCIATION ET DES PRATIQUES OPTIMALES
25. La doctrine et la jurisprudence ont dégagé progressivement des composantes de la liberté d’association. Il est également possible de dégager de l’expérience d’autres pays des pratiques qu’on pourrait qualifié d’optimales. A la lumière de ces éléments, on va porter un regard critique sur la loi sur les associations sans but lucratif.

III.1. Droit de constituer une association et d’adhérer à une association

III.1.1. Droit et pratiques optimales
26. Le droit de constituer une association et d’adhérer à une association fait partie intégrante du droit de la liberté d’association. La Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association, ci-après désigné (le Rapporteur spécial) souligne qu’une loi qui ne prévoit aucune restriction en fonction des individus, y compris les enfants ou les étrangers, est conforme au droit international . Ce dernier droit autorise cependant des restrictions au droit d’association des membres des forces armées et de la police. Même pour cette catégorie de fonctionnaires de l’Etat, les restrictions générales ne sont pas licites .
27. Il y a une pratique observée dans les législations de certains pays, consistant à protéger les associations qui ne sont pas enregistrées, en mettant notamment les membres de ces associations à l’abri de sanctions .
28. La liberté d’association s’exprime sous diverses formes. Ainsi, rien n’empêche en principe que deux personnes forment une association. De même, une association peut former des filiales, tout comme des associations peuvent s’associer en collectifs d’associations. Le Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association estime que les procédures de constitution de collectifs d’associations ne doivent pas être plus compliquées pour autant .
29. Lorsqu’une nouvelle loi est adoptée, les associations déjà agréées ne devraient pas être tenues de s’enregistrer de nouveau. Elles sont ainsi protégées contre un rejet arbitraire ou une interruption dans la conduite de leurs activités .

III.1.2. La loi sur les associations sans but lucratif
30. L’article 4 de la loi sur les ASBL stipule qu’elles « se créent et s’administrent librement dans le respect de la législation en vigueur, de leurs statuts et de leurs Règlements d’ordre intérieur » . Le point de savoir si la liberté d’association est garantie dépend de ce que contient la « législation en vigueur ». Or, l’analyse d’autres dispositions de la loi montre que le nombre et la portée des restrictions prive ce droit de toute substance. Ainsi, plutôt que l’article 4, dont la formulation est classique, ce sont ces autres dispositions qui posent problème.
Les articles 5, 6 et suivants sont le prolongement de l’article 4 et ne posent pas grand problème.
31. La formation de collectifs d’associations, prévue aux articles 41 et est soumise à de lourdes formalités. Aux termes de l’alinéa 2 de l’article 41, « les regroupements, coalitions et assimilés ne peuvent se constituer qu’entre les associations sans but lucratif ayant des objets du même domaine d’intervention et soumises aux dispositions de la présente loi ». D’une lecture combinée avec les articles 1 et 2 de la loi, on conclut qu’il ne peut pas y avoir de coalition avec une ASBL soumise à une loi spécifique (article 1) ou à une organisation œuvrant individuellement comme les associations mutualistes, les associations à caractère politique, les fondations, les organisations à caractère professionnel ou corporatif, les coopératives ou groupements pré-coopératifs ainsi que les confessions religieuses (art.2). Pour sa part, l’alinéa 3 de l’article 89 stipule que « [Les] Collectifs et les Fora doivent préalablement à leur agrément prouver la conformité des associations les composant à la présente loi ».
Ces dispositions violent également la substance même de la liberté d’association. Si des restrictions sont faites quant aux structures qui envisagent de se regrouper, comme c’est exigé dans l’article 41, on ne parlerait plus de liberté. Outre le fait que le mot « prouver » se prête à plusieurs sens, une telle exigence est incompatible avec l’exercice d’une liberté.
32. L’obligation de mettre les associations déjà agréées en conformité avec une nouvelle loi ne devrait pas poser un quelconque problème si l’exercice de la liberté d’association est garanti dans la nouvelle loi en question. Or, les critiques déjà formulées, et les autres qui le seront dans les lignes suivantes, sont loin d’être rassurantes.
III.2. Droit à des formalités simplifiées d’existence
III.2.1. Droit et pratiques optimales
33. La procédure à suivre pour constituer une association varie d’un pays à l’autre. Le Rapporteur spécial note qu’il est essentiel que les fonctionnaires compétents agissent de bonne foi, en temps voulu et de manière non sélective. Il estime que sont optimales, à cet égard, les procédures qui sont simples, qui ne sont pas onéreuses, voire sont gratuites et rapides. Il estime qu’une « procédure de notification », plutôt qu’une « procédure d’autorisation préalable » qui exige l’approbation des autorités pour constituer une association en personne morale, est plus conforme au droit international des droits de l’homme. Il ne s’agit pas d’une condition préalable à l’existence d’une association mais d’une communication permettant à l’administration de prendre acte de la constitution de l’association concernée. Cette procédure a été adoptée dans des pays comme la Côte d’Ivoire, le Djibouti, le Maroc, le Portugal, le Sénégal, la Suisse et l’Ouganda .

III.2.2 Qu’en est-il de la loi ?

34. En son article 6, la loi prévoit deux régimes à savoir le régime de la déclaration (articles 7 à 13) et le régime d’agrément (articles 14 à 28). Mais on traitera dans ce même point le régime d’agrément au titre d’ASBL déclarée d’utilité publique (articles 29 à 38) ainsi que la formation des collectifs d’associations et assimilés.
35. Par définition, une procédure de déclaration n’exige d’autres formalités que la déclaration elle-même. Lorsqu’elle est faite par documents - le formulaire rempli et les annexes indiqués à l’article 7 de la loi - le contrôle devrait porter uniquement sur ces documents. La personnalité juridique est acquise par acte du fonctionnaire compétent, dressé sur le champ, ou après publication - qui est généralement fait dans un délai court -, dans un journal officiel. Or, aux termes de l’article 10 de la loi, « l’Administration Communale dispose de deux mois après le dépôt du dossier pour agréer l’association ». La prétendue procédure de déclaration est donc en réalité une procédure d’agrément, donc d’autorisation préalable et les termes de cette disposition de l’article 10 contrastent clairement avec la procédure de déclaration pourtant annoncée.
On voit également que la formalité est complexe. En effet, l’administration communale dispose d’un délai de deux mois pour répondre à la demande d’agrément. Et quand on parle de l’administration communale, cette terminologie fait intervenir plusieurs cadres d’intervention à savoir une commission ad hoc instituée par le Conseil Communal (article 8), le conseil communal lui-même ainsi que l’Administrateur communal qui met en application les décisions du Conseil communal . Il est stipulé que son refus doit être motivé par écrit. Mais les motifs de refus ne sont pas précisés. Un tel silence donnerait aux administrateurs communaux une carte blanche pour traiter les demandes d’agrément comme beau leur semble. Il est recommandé de revenir à la formule de l’alinéa 2 de l’article 6 du D.-L du 18 avril 1992, selon laquelle l’agrément peut être refusé si l’objet de l’association est contraire à la loi, à l’ordre public ou aux bonnes mœurs, bien que ces notions soient elles-mêmes floues. En outre, il est prévu qu’en cas de refus, l’association introduit un recours « préalable » auprès du gouverneur de province. Il faut fixer un délai, d’un mois par exemple après la réception du recours, endéans lequel le gouverneur doit se prononcer.
L’article 9 est également étrange. Il stipule qu’« une association qui a vocation à œuvrer dans plus d’une commune d’une province devra se faire enregistrer dans la commune où son siège est situé mais devra également informer les autres autorités communales ainsi que l’autorité provinciale du ressort de ses activités ». Pour les associations sans but lucratif, la « vocation à œuvrer dans plus d’une commune » est plus la règle que l’exception. En effet, les objectifs tiennent plus à la défense d’une cause qu’à celle d’intérêts d’une entité territoriale. Même dans ce dernier cas, il serait parfaitement légitime qu’une association de défense d’intérêts d’un village le plus au nord d’une commune du nord du pays organise des activités dans le village le plus au sud d’une commune du sud du pays. Une association a par nature vocation à œuvrer sur toute l’étendue du pays, comme une personne physique a la liberté de voyager à travers tout le pays. L’exigence de l’enregistrement dans une province vise uniquement à lui donner une adresse, comme une personne physique a un domicile, avec les conséquences juridiques qui y sont attachées. L’obligation d’informer les autorités d’autres communes ou le Gouverneur de province devrait donc être purement et simplement supprimée.
36. En ce qui concerne le régime d’agrément, plusieurs dispositions sont incompatibles avec la liberté d’association. En ce qui concerne l’option de l’agrément, la preuve d’une activité pendant au moins deux ans, en ce qui concerne les associations sous le régime de la déclaration, ne se justifie pas (Article 14, dernier alinéa).
Par une formulation inutilement compliquée, l’article 23 de la loi accorde au Ministre d’abord un délai de 2 mois après le dépôt du dossier complet pour se prononcer sur la demande d’agrément et, « passé ce délai et sauf raison valable », un délai d’un mois endéans lequel il est tenu d’agréer l’association. Un délai total d’un mois après le dépôt du dossier est raisonnable pour que le Ministre prenne une décision. La notion de « raison valable », comme motif de refus, donne au Ministre une très grande liberté de jugement, alors qu’il s’agit d’une liberté. Il convient de préciser, comme dans le cas de l’agrément au niveau des communes, qu’il doit justifier sa décision par la contrariété de l’objet de l’association à la loi, à l’ordre public et aux bonnes mœurs.
Un recours contre le refus d’agrément est prévu auprès de la Cour administrative. Il convient de prévoir une procédure accélérée pour que la procédure d’agrément et du possible recours ne soit en fait synonyme de privation de la liberté d’association.

La disposition qui est de toute évidence la plus liberticide de la loi est l’alinéa 2 de l’article 25 de la loi. Il prévoit la délivrance d’un certificat d’enregistrement, signé par le Ministre ayant dans ses attributions l’agrément des associations sans but lucratif et contresigné par le Ministre sectoriel dont relève le secteur d’intervention, préalablement à l’entrée en activité. Pire, aux termes de l’alinéa 4 de la même disposition, ce certificat est renouvelable bi-annuellement selon les modalités précisées par ordonnance. Cette épée de Damoclès suspendue sur la tête des Asbls est un recul dans l’exercice de la liberté d’association. Il s’agit d’une menace qui a déjà été concrétisée de facto, du moment que certaines organisations ont été déjà empêchées de fonctionner au Burundi sans aucune base légale.
37. En ce qui concerne les associations d’utilité publique, le délai d’attente de 5 ans nous semble déraisonnable encore que la notion d’utilité publique n’est pas clairement définie comme cela a été effectué pour d’autres terminologies utilisées (article 3). Une association peut faire preuve de dynamisme et d’efficacité dans le délai plus court de 2 ans. En outre, comme on ne voit pas le critère qui a présidé à la sélection des secteurs d’activités, c’est une bonne chose d’avoir dressé une liste à titre illustratif. Ainsi par exemple, la promotion de la démocratie et de la bonne gouvernance est inséparable de la défense et la promotion des droits de l’homme. Ou encore, qui pourrait nier l’utilité publique de la recherche scientifique sur une maladie incurable comme le cancer ? Comme certaines organisations ayant gêné le pouvoir de par leur travail œuvrent dans le domaine des droits de l’homme, on peut penser que le législateur a manifesté une sorte de phobie à l’égard de ces organisations s’est abstenu de les mettre dans cette catégorie des ASBLs d’utilité publique.
38. Au sujet de la formation de collectifs d’associations et assimilés, l’alinéa 2 de l’article 41 stipule que « […] ces regroupements, coalitions et assimilés ne peuvent se constituer qu’entre les associations sans but lucratif ayant des objets du même domaine d’intervention et soumises aux dispositions de la présente loi ». Cette disposition est incompatible avec la liberté d’association. Elle est d’ailleurs en contradiction avec l’article 42 qui prévoit la coalition de plusieurs associations entre elles ou avec « d’autres personnes morales » pour donner naissance à une nouvelle association sans but lucratif. Cette disposition devrait être supprimée de la loi.

III.3. Droit de fonctionner librement à l’abri de toute ingérence

III.3.1. Droit et pratiques optimales

39. Il s’agit d’une obligation négative de non-ingérence. Les membres d’une association doivent être libres de déterminer les statuts, la structure et les activités de celle-ci et de prendre leurs décisions en totale autonomie. Le Rapporteur spécial du Conseil des droits de l’homme admet qu’une association défendant des vues ou des croyances minoritaires ou dissidentes peut créer des tensions tout en insistant sur l’obligation de l’Etat de veiller à ce que chacun puisse exprimer son opinion librement et sans crainte .
Les autorités doivent également respecter le droit des associations à la vie privée. En ce sens, elles ne doivent pas, entre autres, subordonner les décisions et activités d’une association à une quelconque condition ou demander aux associations de présenter des rapports annuels.
Il est compréhensible que les associations travaillent dans la transparence et la responsabilité en dehors des membres ou des partenaires. Pour atteindre cet objectif et ainsi éviter un regard par les autorités publiques, lequel est attentatoire à leur vie privée, la loi peut leur imposer le recours à des organes indépendants ayant des compétences dans les contrôles de comptes. Il peut également être envisagé que les associations soient soumises à la déclaration fiscale.

III.3.2. La loi

40. Les associations sont tenues de présenter des rapports d’activités, à la Commune pour les associations sans but lucratif sous le régime de la déclaration (article 12), au Ministre ayant l’Intérieur dans ses attributions pour les associations sous le régime de l’agrément (article 27), les associations déclarées d’utilité publique (article 33).

L’éventuel contrôle exercé sur les associations sans but lucratif vise à protéger les membres et les tiers. Or, dans la loi, est prévu un conseil de surveillance (article 54) parmi les organes statutaires. Ce conseil est généralement confié la mission de vérifier et contrôler la légalité des comptes et veille au respect des statuts et règlements internes de l’association. Les autorités administratives et politiques doivent s’abstenir de trop demander car les comptes devant être rendus aux membres. Il y a tout un éventail de sanctions à l’encontre de mandataires de l’association qui ne remplissent pas correctement leur mandat, pouvant aller aux poursuites pénales. Un rapport d’activités se justifie cependant pour les associations déclarées d’utilité publique, lorsqu’elles ont reçu des subsides de l’Etat. Elles doivent justifier leur utilisation.

III.4. Droit d’accès à des fonds et des ressources

III.4.1. Droit et pratiques optimales

41. Le droit pour une association d’avoir accès à des fonds et des ressources est un élément essentiel du droit à la liberté d’association. Ils peuvent être sollicités auprès d’entités nationales, étrangères et internationales, de personnes physiques ou morales. Il ne doit donc pas y avoir de restriction de faire un appel de fonds à l’une quelconque des entités citées, en particulier de l’étranger. Il est possible que l’Etat veuille lutter contre le blanchiment des capitaux et le terrorisme. Cette lutte ne doit jamais être invoquée par l’Etat pour entraver les activités d’une association. Il peut en revanche recourir à son système bancaire en veillant cependant à maintenir la transparence et un climat de confiance entre la communauté des donateurs et les bénéficiaires.

III.4.2. La loi

42. C’est le chapitre IX qui organise les sources de financement des Asbls. Dans son article 67, il est stipulé que les ressources de ces associations proviennent des contributions des membres, des activités génératrices de revenus, des dons et legs ainsi que des subventions de l’Etat.
Ainsi, l’article 65 comporte une confusion à ce sujet quand il stipule que les ressources et le patrimoine des associations peuvent être d’organe interne et/ou externe par rapport à l’Association ou au pays. Cette formulation qui n’est pas suffisamment claire laisse penser qu’il est possible d’avoir des fonds provenant de l’extérieur comme cela est confirmé aux articles 72 et suivants.
Cependant, l’article 74 quant à lui précise que les ressources financières d’origine étrangère doivent transiter par la Banque Centrale et être accompagnées par un document illustrant son origine et leur affectation. Cette disposition est une entrave grave à la liberté d’association du moment qu’on sait que la plupart des organisations de la société civile les plus actives reçoivent des ressources d’origine étrangère. Non seulement ce contrôle n’est pas justifié mais l’autre conséquence est que les activités seront exécutées avec retard et les refus d’accéder à ces fonds est une hypothèse envisageable dans bien de cas.

III.5. Préservation contre les recours abusifs aux sanctions
III.5.1. Droit et pratiques optimales

43. La suspension et la dissolution forcées figurent parmi les atteintes les plus graves à la liberté d’association. D’après le Rapporteur spécial du Conseil des droits de l’homme, elles ne devraient être possibles qu’en cas de danger manifeste et imminent résultant d’une violation flagrante de la législation nationale. Ces mesures doivent être strictement proportionnelles à l’objectif légitime poursuivi et utilisées uniquement lorsque des mesures moins radicales se sont révélées insuffisantes.

III.5.2. La loi

44. Le régime des sanctions est prévu dans la section 1 du chapitre X. Celles qui sont prises à l’issue d’une procédure devant la cour administrative ne posent pas de problème particulier, pour autant qu’il y ait des garanties d’une procédure équitable.

En revanche, le pouvoir du Ministre ayant l’agrément des associations sans but lucratif dans ses attributions de prendre préalablement, d’office ou sur demande d’une personne intéressée, une décision de suspension de l’association en cause pour une période n’excédant pas deux mois, est problématique. Il est préférable que cette compétence soit transférée au Cadre de concertation des associations et de l’administration encore que ce cadre pourrait avoir une mission nuisible si sa composition, son fonctionnement et ses actions n’étaient pas suffisamment consensuels et inclusifs. La formule utilisée « Organes habilités » aux articles 76 et 88 tout comme à travers d’autres dispositions du même chapitre prête à confusion et ne permet pas de bien cerner ce genre d’organe et ces notions floues sont susceptibles d’entrainer des abus aux conséquences très dommageables.

45. La section 2 du même chapitre prévoit la dissolution et la liquidation d’une association sans but lucratif (articles 82 à 88). Aux termes de l’alinéa 1er de l’article 86, le Ministre ayant l’agrément des associations dans ses attributions peut saisir la Cour Administrative pour retirer l’agrément à une association qui n’a transmis aucun rapport annuel depuis plus de 2 ans ou ne tient pas d’assemblée générale. On s’est déjà montré que l’obligation de donner un rapport viole la vie privée de l’association. A part cet aspect, le droit de regard laissé au Ministre à ce sujet et à la tenue d’assemblées générales déresponsabilise indirectement les membres.
46. Plus grave encore, l’article 82 dispose que toutes les activités des associations sans but lucratif doivent avoir l’aval du Ministère ayant l’intérieur dans ses attributions ou celui du ministère sectoriel technique sous peine de sanction. Cette disposition est bizarre et liberticide. A supposer que même les autorités administratives sont de bonne foi, il y a lieu de se demander comment pratiquement toutes les activités réalisées par des milliers d’organisations peuvent avoir l’aval d’un ministre avant qu’elles ne soient mises en œuvre.

IV. Conclusion

47. En conclusion, la loi sous analyse comporte des lacunes, des reculs et même des violations contre la Constitution et les Instruments internationaux en la matière. Ainsi, la complication de la procédure d’agrément avec l’introduction du certificat d’enregistrement contresigné par un autre ministre que celui de l’intérieur, l’introduction de l’enregistrement bi-annuel des associations, l’impossibilité de collectifs entre des organisations soumises à des régimes juridiques différents, la nécessité de prise d’acte de l’élection des représentants légaux par le ministre de l’intérieur, le pouvoir de suspension des organisations accordé au ministre de l’intérieur, etc. sont autant de tares qui caractérisent la loi.

48. Quelques avancées de loin insignifiantes par rapport aux points de reculs. Au niveau de la forme, le texte a été subdivisé en chapitres et sections, ce qui permet une grande lisibilité. Quant au fond, le texte prévoit une série de définitions de terminologies utilisées et couvre un large éventail d’organisations de la société civile dans la diversité de leurs dimensions ; En outre, la loi vient remplacer un décret-loi. Ce dernier avait été pris par une autorité relevant de l’Exécutif dans une matière qui est du domaine de la loi, ce qui était jusqu’ici une violation de la Constitution .
49. En définitive, tout ce qui vient d’être démontré corrobore avec une situation de verrouillage de l’espace civique au Burundi pour mettre en exergue que le droit d’association est annihilé malgré les instruments internationaux ratifiés par le Burundi. C’est un indicateur que la démocratie et l’Etat de droit sont paralysés au Burundi et tous ceux qui s’activent à la résolution de la crise burundaise doit également penser à cette situation particulière est une telle loi devrait être entièrement révisée à défaut d’être supprimée de l’arsenal juridique burundais.

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